详见中国证监会官方网站www.csrc.gov.cn中“法律法规”栏目中“部门规章”下的“基金监管”。
杨大泉，《基金公司收入同比平均??长近七成》，《上海证券报》，2005年8月29日。
基金是监管对象还是政策工具？
实际上，中国基金的出现，特别是1998年中国证监会规范发展的新基金及其管理公司的出现，使得中国正处于转型阶段的市场经济中出现了一个前所未遇的企业形态--基金和基金管理公司。这种企业形态和我们当时刚刚开始认识并逐渐熟悉的公司形态不同，也和我们当时刚刚开始接受的公司委托代理关系不同，更和我们当时已经开始接受的公司经营以公司出资方（股东）利益最大化为根本出发点不同。基金在其运作过程中出现了更多的利益主体，形象化来说，它实际上打破了一般的公司代理委托模式，基金经营管理人是应该以基金管理公司的出资人（股东）利益最大化为根本出发点，还是应该按照基金持有人的利益最大化来行事？
由于我国当时甚至至今在这方面的相关法律法规的不健全、不完整，同时在基金管理公司的出资股东大多是银行、保险公司、证券公司、上市公司，基金在代行基金持有人各项权利的过程中就自然而然地埋下了利益冲突、内部交易、关联交易、欺诈、操纵，或者反过来听命于行政监管机构成为政府调控市场的工具等的道德风险。于是就产生了以下诸多亟待解决的治理问题：如何建立和实施一套机制来保护投资者，保证基金管理人和其他服务提供者能够按照基金持有人的最佳利益行事？当出现利益冲突时，基金管理公司的董事会是维护基金管理公司利益，还是保护基金与基金持有人利益？而关于基金黑幕的争论，其背后的问题其实就是这个。
对中国基金业近几年的发展，政府监管机构的官方表述是：“基金业的市场化改革，使得机构投资者力量迅速壮大，改善了中国资本市场长期以来以散户为主的投资者格局；基金业的规范运作和科学的制度安排，使得行业逐步能够取信于投资者并深入到千家万户；基金业的对外开放也证明了只要坚持循序渐进的原则，对外开放的进程就能够促进有效竞争格局的形成，提高中国证券服务业的国际竞争能力。过去几年中，以基金为代表的机构投资者的迅速发展，使得资本市场主流的投资模式发生了根本变化，从投机和坐庄盛行转向重视公司基本面分析和长期投资。”
中国的证券市场成立以来，一直是一个高度分散的散户市场，政府大力推动、超常规发展机构投资者，已经努力了多年，但只有在2006年10月份以后才使得全国的散户看到了机构在牛市的赢利能力，使得全国数亿的散户认可了基金的投资作用。这个认识，在2007年得到了市场的证实，2007年年底，基金净值比2006年增加了将近3倍。
但是，火热的市场和火热的民意不应该掩盖我国证券市场诸多基本制度和结构的问题。股指的上升可以成为舆论所说的股权分置改革成功的标志，大量大盘蓝筹股的上市可以使市场筹资额和市值超越欧美市场，大量的热钱和储蓄资金的入市可以说是市场的财富效应发生作用了，基金的火暴发行可以说是机构投资者确立了市场主体地位……当然，在持股市值占流通市值的比重达到35%的今天，以基金为代表的机构投资者确实已经改善了中国资本市场长期以来以散户为主的投资者格局，并超常规发展成为市场的重要力量。但是，“基金业的规范运作和科学的制度安排”这样的判断却实在无法令所有市场参与者苟同。
长期以来，在证券市场监管中的行政干预理念根深蒂固，各类“窗口”指导的潜规则一直作为保留手段。
无论作为在股权分置改革中流通股股东权益的代理投票者，基金实际上更多地成了滥用股东投票权的政府目标工具；还是在2007年至2008年市场调整过程中，基金的发行更多地成为政府监管机构调控市场资金和指数的开关，甚至直接成为无从证伪的托市工具……基金及其所代表的机构投资者已经多多少少成为受政府影响和操控的市场主体之一。
如果说证券市场发展的目标是实现市场化、公平性、规范性，那么这类行为本身就带有“默许操纵”或“引导操纵”的特征，与现代证券市场监管理念是背离的。更为严重的是，政府如果直接干预机构投资者的仓位控制、品种选择，便会进一步扭曲机构投资行为，成为市场波动中最大的不确定因素。
这就将一个非常棘手、两难的问题摆在公众面前：基金作为政府超常规推动和高度倚重的“我国资本市场的主导力量”，究竟是政府监管机构政绩的“保证金”、市场指数的托举者、大规模发行的“稳定器”，还是大众的安全、高效的投资工具？基金究竟是政府的监管对象，还是政府的政策工具？
我们扪心自问，中国的证券市场到了2008年，单边多头市场的性质改变了没有？上市公司的质量有没有根本的转变？基金只能多头赚钱、无法避免空头赔钱的状况有没有变化？基金治理的诸多问题，诸如信托责任缺失问题、代理投票权的问题、内幕交易问题、利益冲突问题、责权不对称问题等，有没有充分揭示和引起有关方面注意？市场的诸多基本制度有没有认真而又彻底地进行过根本性的梳理和改进？政策市的特征有没有根本性的转变？市场监管和发展的带有计划经济因素的做法和行为习惯有没有根本性的改变？
作为政府受控的市场主体之一，政府在使用它调控市场时，也许并不在意中国基金业的基本制度安排的缺失。在2005年至2007年10月的股市指数上升阶段，也许这种缺失不会充分显现；但在2000年至2005年的熊市中，基金制度安排的缺失实际上已经从它市场行为的失当中充分地表现了出来。在2007年10月以后至2008年的市场下跌和调整中，基金是否能真正表现出“从投机和坐庄盛行转向重视公司基本面分析和长期投资”这样的“根本变化”，才是市场对我国超常规发展的基金业制度优劣的真正考验。
退潮以后才知道谁是裸泳者。--巴菲特的这句名言道尽了万般世态。
参见尚福林等主编，《中国资本市场发展报告》，中国金融出版社，2008年版，第73页。
如果对第一、第二批股权分置改革试点企业的投票情况作一个统计分析，就可以发现，在第一批4家试点企业投票结果中受基金占流通股比例的影响很大。由此导致了市场各方对基金管理人的最终投票意愿能否与普通公众投资者的利益保持一致产生了深深的怀疑。如果加上第二批试点企业，尽管股改方案通过率出奇一致的高，但从前10大流通股股东投赞成票的比率、投反对票的前10大流通股股东的身份可以看出，基金几乎一致地投了赞成票；在第一批和第二批试点企业前10大流通股股东中投反对票的共15个，其中基金只有2个。但在试点过程中特别值得引起关注的是，只有“申银万国—花旗—UBSLIMITED”一家合资基金公司在其总共持有长江电力3087.22万股中，投了2600.99万股的赞成票，另外代表其中的486.23万股投了反对票。当问及为何作出这样的投票决定时，UBS方面的回答是，这486.23万股反对票是根据客户的委托而投出的。明显看出该基金是按照欧美法律对基金投票权问题约束（因为中国法律和政府监管部门对此根本没有相关法律法规的要求），遵从了基金持有人的投票意向，而后代理基金持有人参加了投票表决。这种不将基金管理人的意志强加于客户，而是尊重基金持有人自身决定的做法，在中国的证券市场上和股权分置改革中似乎是绝无仅有的。此外，在整个股权分置改革过程中，媒体上不断有股改上市公司或者保荐人花钱买票、以图高票通过股改方案，以及基金管理人索贿出卖投票权的报道。
在2008年3月初的市场连续下跌过程中，中国证监会回复市场“救市”呼吁的唯一举措，就是几次批准新基金的发行。
2008年3月15日，有未经证实的市场传言，政府监管部门要求基金在市场持续下跌的近期持仓量不得低于70%。2008年初至2008年5月30日，上证指数跌幅达-34.75%。2008年5月30日，中国证券报头版头条刊出了转达政府意志的署名文章《树立大局意识，维护市场稳定》。文中强调：“发展是第一要务，稳定是第一责任”，基金公司“要认识到维护稳定的重要性，要有大局意识和政治意识”。
###第一章 证券市场对外开放战略的功过得失（1991年～2008年）
B股市场是20世纪90年代全球资本市场上一个制度性的创举
中国的证券市场对外开放和它的建立几乎同时开始，但是其背景也和当时整个社会变革的大趋势相同。20世纪70年代末开始的社会变革贯穿了两大主题--改革和开放，中国证券市场的创建初期也同样体现了这两大主题：交易所和证监会的设立，体现了制度改革和创新的社会变革目标；而B股的创设，以及不久之后的H股的发展，则充分体现了中国证券市场对外开放的冲动和意愿。
20世纪80年代伴随放权让利的体制变革，地方政府和企业所出现的投融资饥渴症，成为中国证券市场产生的背景因素之一。与此相同，证券市场的对外开放，和地方政府以及各类企业积极地引进外资、对外融资、缓解???本金不足等背景因素密不可分。
同时，B股市场的出现，和交易所的创建一样带有当时特定年代的政治背景。
在20世纪80年代末90年代初，国际资本的流动在前苏联东欧、东南亚和中国内地这三大板块中，明显不倾向中国内地。这是因为前苏联东欧在发生了急剧的社会和政治变革之后，90年代一开始就在吸收国际资本上出现咄咄逼人的态势；东南亚则因为在70年代开始的、长达20多年的经济起飞中，已经成为国际资本投资的热土；而中国内地却因为1989年的政治风波，并因此受到西方国家的经济制裁，同时国内出现了对吸引外资采取政治上质疑的倾向，导致了境外投资较大规模地撤出。
同时，对外开放和吸引外资，中国在早期较多采用国际长期信贷和实业投资的模式，基本没有股权投资的形式。
在这样的双重压力之下，和创设证券交易所同时考虑的，就是如何运用股权投资这种国际投资者所熟悉的投资形式，把吸引外资的门开得更大一些。
1990年四五月间，当时的上海市长朱镕基在香港考察，在宣布“上海证券交易所将在年内宣告成立”的同时，也向国际资本发出了信号：“可以以股票形式吸收外国企业家直接投资上海。”
国际舆论认为，朱镕基的这个表态，不仅显示了一种政治倾向，更是基于最基本的经济考虑。中国政府面对冷战结束后世界全新的政治经济格局，表现出了难能可贵的务实精神。
B股股票，又称人民币特种股票，这是以人民币标明面值，以外币认购和交易，在境内证券交易所上市交易的股票。根据规定，它的投资者限于外国的自然人、法人和其他组织，中国香港、澳门、台湾地区的自然人、法人和其他组织，定居在国外的中国公民，以及管理部门规定的其他投资者。
在人民币至今仍未成为自由兑换货币的情况下，如何让境外投资者利用股权投资的形式买卖中国股票，又避免还处于幼儿期的中国证券市场不至于过早地承受国际投机资本所带来的市场风险？
面对这样的难题，B股市场制度的创新在于：第一，开辟了新的筹集外汇资金渠道。与对外借款和发行外币债券相比，发行B种股票筹集外资只需支付股息、红利，不存在还本，可以避免出现周期性还偿高峰；第二，B种股票以人民币标明面值并计价，境外投资者无论是购买还是分得股息红利均是人民币，需要到我国外汇调剂中心调剂成外币，这样投资风险和汇率变动风险均由境外投资者承担；第三，企业发行B种股票之后，必然置于众多的海外投资者监督之下，使企业按照国际惯例办事，参与国际市场竞争，改善经营管理，提高经济效益和国际知名度；第四，B种股票的发行，使众多海外投资者参与我国证券市场活动，有助于我国证券市场的完善和树立我国改革开放的形象。
可以这么说，B股市场在20世纪90年代初的创设，是中国根据自身的历史和社会条件在全球资本市场上的一个金融创新，被国际经济界人士誉为一个制度性的创举。
B股市场是地方政府为主的制度创新
B股市场的创设，和证券市场一样，是地方政府为主的制度创新。
中国人民银行分别在1991年11月22日和上海市政府联合发布了《上海市人民币特种股票管理办法》，在1991年12月5日和深圳市政府联合发布了《深圳市人民币特种股票管理暂行办法》。这标志着在中央政府的许可下，上海和深圳两地开始了证券市场对外开放的试点。
此后，中国人民银行上海市分行于1991年11月25日发布了《上海市人民币特种股票管理办法实施细则》，中国人民银行深圳市分行于1991年12月16日发布了《深圳市人民币特种股票管理暂行办法实施细则》，正式启动了B股发行上市的进程。
但在此之前，深圳和上海两地都已经积极进行了前期的准备工作。
早在1989年，上海申银证券公司管理层依据对国际资本市场的考察，就大胆地向中国人民银行上海市分行提出了发行人民币特种股票的可行性报告。报告中建议通过发行人民币特种股票，吸引国外资金直接进入中国市场。这个建议传到当时的中共上海市委书记江泽民那里，他通过中国人民银行通知申银证券公司，要求提供一个有哪些国家和地区要买中国股票的信息。申银证券公司整理了一份材料，详细报告了中国香港、台湾同胞和日本、美国客人来访中提出的要求，并希望能批准他们向境外发行股票。当时中美合资施贵宝制药有限公司对发行特种股票很感兴趣，申银证券公司也帮助他们做了可行性方案以及发行特种股票的前期准备工作，但1989年的政治风波，使这一工作暂时停顿。
1990年6月，上海市市长朱镕基去香港考察时，提出要以股票形式吸引外国企业家来上海投资，指出这是一条既利用外资又不增加外债的新思路，于是以人民币特种股票形式吸引外商股权投资的方案逐渐在上海金融管理层孕育和萌动。
